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Scritto Lunedì 15 gennaio 2018 alle 13:17

Un forte e chiaro buon settantesimo compleanno alla nostra costituzione

La disattenzione per il compleanno di una persona che si presume ci sia cara viene giustamente interpretata da tutti noi come segno infallibile di disaffezione. Che dire allora del desolante silenzio nel quale è caduto il settantesimo compleanno della Costituzione? Che dire, inoltre, del fatto che gran parte dell'opinione pubblica mostra ormai di considerare veniale, se non perfino democraticamente dovuta, la concessione di spazi pubblici a movimenti che non nascondono la loro nostalgia per uno sciagurato passato dittatoriale che ci ha precipitato nella catastrofe più rovinosa impressa nella nostra memoria collettiva? Più volte, d'altra parte, abbiamo polemicamente affermato, ricorrendo a un efficace gioco di parole, di godere di una sana e robusta costituzione, e Roberto Benigni era arrivato a presentare la nostra carta fondamentale, quando ancora la difendeva, come "la costituzione più bella del mondo". La cifra tonda del settantesimo anniversario della sua entrata in vigore ci offre oggi una buona occasione per chiederci quanto ci sia di vero in queste nostre esaltazioni della costituzione repubblicana del 1948.
L'iperbole del geniale giullare toscano non andava ovviamente presa alla lettera. Nessuno di noi è tanto esperto in diritto istituzionale comparato da poter stabilire con cognizione di causa se la nostra sia o non sia effettivamente la migliore in senso assoluto tra le 196 costituzioni attualmente vigenti sul nostro pianeta (si tratta, è chiaro, di una cifra puramente indicativa: la repubblica di Abcasia o quella di Cipro del Nord, riconosciuta solo dalla Turchia, possono infatti rientrare nel conteggio degli stati? O ancora: possiamo attribuire all'Arabia Saudita o alla Città del Vaticano delle costituzioni vere e proprie?). E poi, soprattutto, valutazioni di questo genere sono sempre relative e vanno ogni volta contestualizzate. Quella introdotta in Atene con la riforma di Clistene e successivamente ritoccata in senso più radicalmente democratico su impulso prima di Efialte e poi di Pericle poteva verosimilmente definirsi nel V e nel IV secolo avanti Cristo la più bella costituzione del mondo (o, quantomeno, del mondo mediterraneo), ma che penseremmo oggi di un sistema istituzionale che equiparava giuridicamente le donne ai minorenni e il cui impatto sull'istituto della schiavitù non era andato al di là della protezione contro tale inquietante eventualità garantita (già all'inizio del VI secolo, con la riforma di Solone) ai cittadini ateniesi? È vero che al giorno d'oggi taluni politici di successo riescono a incantare l'opinione pubblica spacciando utopistiche ricette per reintrodurre nell'era digitale l'antico modello ellenico di democrazia diretta (come se un'assemblea virtuale di milioni di cittadini fosse realisticamente in grado di mettere a punto un qualsiasi provvedimento esaminando uno per uno qualche centinaio di migliaia di prevedibili emendamenti), ed è anche vero che altri politici di altrettanto successo (quando non siano eventualmente gli stessi) potrebbero essere tentati di allettare i loro sprovveduti elettori con la prospettiva di una schiavitù riservata agli stranieri (o, quantomeno, con quella di uno ius sanguinis estremamente restrittivo sul modello di quello che venne introdotto con improvvida miopia proprio dagli Ateniesi nel 451 a.C.), sed de hoc satis: sarà bene passare a temi più seri. Se non è necessariamente la migliore del mondo, la nostra costituzione deve essere certamente riconosciuta come una delle più apprezzabili e lungimiranti. Frutto di un compromesso quasi sempre alto tra le concezioni liberaldemocratica, cattolica e marxista, configura fin dal suo primo articolo una democrazia "fondata sul lavoro" e delinea, particolarmente nel titolo III della prima parte, un modello di società molto distante da quello immaginato dalla rozza ideologia liberista del primo ‘800 anacronisticamente tornata di moda a livello mondiale negli ultimi decenni. Nessuno, crediamo, vorrà guardare alle indicazioni economiche sancite dagli articoli compresi tra il 35 e il 47 della Carta come a uno schema ideale fissato una volta per tutte, tuttavia esse raggiungono il un risultato tutt'altro che banale di riuscire mirabilmente compatibili con sistemi di valori tra di loro anche molto differenti: difficilmente un liberale progressista erede di Giovanni Amendola e di Carlo Rosselli (o anche, se vogliamo, di Franklin Delano Roosevelt) avrebbe su di esse molto da obiettare, mentre un cattolico vi riconoscerà del tutto legittimamente tratti fondamentali della dottrina sociale della Chiesa e la nostra tradizione di sinistra vi individuerà altrettanto legittimamente, per usare un'espressione che fu cara a Enrico Berlinguer, potenziali "elementi di socialismo". Potremmo elencare altri esempi di nobile compromesso creativo (come nel caso dell'articolo 33, che disegna un sistema scolastico realmente libero e laico), ma ci basta in questa sede ricordare che la nostra costituzione, se vogliamo tornare ancora per un momento nell'antica Atene per a servirci delle parole che Tucidide mette in bocca a Pericle (riferendosi ovviamente alla sua città: cfr. La guerra del Peloponneso II, 4), "non guarda con invidia le costituzioni dei vicini" perché "siamo noi stessi di esempio a qualcuno". Non per caso, infatti, la carta costituzionale italiana fu presa sotto vari aspetti esplicitamente a modello, ancora 30 anni dopo, dalla Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Publicas delle Cortes che elaborò tra il 1977 e il 1978 la nuova costituzione della Spagna appena uscita dalla dittatura (i verbali di tale commissione, per chi avesse la sana curiosità di consultarli, sono tuttora reperibili in rete nel sito www.congreso.es). Certo, non proprio in tutti i punti il compromesso del 1947 può essere giudicato positivamente: nell'articolo 29, per esempio, la parità morale e giuridica tra i coniugi viene subordinata ai "limiti stabiliti dalla legge (e, per fortuna, scomparsi nel nuovo diritto di famiglia) a garanzia dell'unità familiare", mentre il successivo articolo 30 stabilisce che la legge debba assicurare ai figli nati fuori del matrimonio ogni tutela giuridica e sociale "compatibile (sic!) con i diritti dei membri della famiglia legittima". Anche sotto qualche altro aspetto, del resto, la Carta comincia dopo 70 anni a mostrare l'età: basti pensare che la tutela dell'ambiente naturale appare circoscritta, nell'articolo 9, a quella del "paesaggio". Ma, si era detto, non ci interessa qui prendere alla lettera la prima edizione di Roberto Benigni: il nostro sistema istituzionale risulta nel complesso eccellente, e tanto, per ora, ci basta.
Rimane da stabilire se si tratta di una costituzione "sana e robusta". Certamente in origine il sistema immunitario regolato dall'articolo 138 e quello rappresentato dalla Corte Costituzionale (che pure tardò a entrare in funzione fino al 1956) le conferivano in misura più che soddisfacente tali caratteristiche. Sana e robusta non sono ovviamente sinonimi di eterna e immutabile: solo le strutture inorganiche, oppure gli organismi mummificati, possono conservarsi uguali a sé stessi per tempi indefiniti, mentre gli esseri viventi non cessano di evolversi. Infatti la costituzione del 1948, che apparve vitale e in buona salute fin dalla nascita, venne più volte opportunamente ritoccata e aggiornata: nel 1963, per limitarci ad alcuni esempi, la durata in carica del Senato della Repubblica (che era stata originariamente stabilita in 6 anni) veniva equiparata (prendendo atto di una prassi di sistematici scioglimenti anticipati) a quella della Camera dei Deputati, nel 1967 venivano modificati alcuni criteri di nomina e di durata in carica dei componenti della Corte Costituzionale, nel 1989 venivano limitati i privilegi giudiziari originariamente previsti per i membri del Governo, nel 1992 veniva stabilita una maggioranza qualificata per l'approvazione delle leggi di amnistia o indulto e, nel 1993, veniva ridimensionato l'istituto dell'immunità parlamentare. Poi, sempre nel 1993, un'improvvisa alterazione del sistema elettorale non compensata da opportune terapie di salvaguardia produsse una forma di immunodeficienza che espose l'intero sistema istituzionale a una serie di attacchi che vennero solo in parte rintuzzati (nel 2006 e nel 2016) dai residui anticorpi referendari. Ci riferiamo, parlando fuori metafora, all'approvazione di leggi elettorali in varia forma e in varia misura maggioritarie. Nelle democrazie parlamentari come la nostra il sistema elettorale proporzionale è intrinsecamente legato alla struttura stessa del meccanismo costituzionale: se tanto il potere legislativo quanto l'investitura dell'esecutivo, nonchè l'elezione stessa del Presidente della Repubblica e la nomina, in concorso con il capo dello stato e con l'autorità giudiziaria, degli altri organi di garanzia, sono tutte funzioni affidate, in rappresentanza del popolo sovrano, principalmente alle assemblee parlamentari, è evidente che il nostro tasso di democrazia dipende strettamente dal grado di rappresentatività di queste ultime. In effetti, benchè la Costituzione non imponga esplicitamente la rappresentanza proporzionale, che al momento della sua elaborazione veniva data per scontata, certo la presuppone implicitamente ogniqualvolta prevede maggioranze parlamentari qualificate a garanzia di un consenso popolare che possa essere presunto (nell'ambito di tale modalità di elezione) con una certa affidabilità, come ad esempio nel caso del delicatissimo procedimento di revisione costituzionale regolato dal già citato articolo 138. Per di più, il testo del secondo comma dell'articolo 72 del progetto di costituzione (rinumerato in seguito come articolo 75) approvato dall'Assemblea Costituente nella seduta pomeridiana del 16 Ottobre 1947 (e tuttora accessibile consultando il relativo verbale) recitava testualmente: "Non è ammesso referendum per le leggi tributarie, di approvazione di bilanci, di concessione di amnistia e indulto, elettorali, e di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali". Una distrazione materiale, intervenuta nell'intervallo tra il 16 Ottobre e il 20 Dicembre al momento di stendere il testo finale della Costituzione, fece poi saltare la parola "elettorali" nella versione definitiva, cancellando così la saggia precauzione deliberata dai costituenti: l'esplosione di tale mina vagante doveva avvenire, come è ben noto, solo 45 anni più tardi, quando proprio un referendum tenuto tra il 18 e il 19 Aprile del 1993 stravolse a furor di popolo (con l'82.7% dei voti a favore) il principio della rappresentanza proporzionale, segnando il punto di partenza di quella degenerazione istituzionale che porta abusivamente il nome di "seconda repubblica". A prescindere dai tentativi abortiti nel 2006 e nel 2016 e dalla rielaborazione sostanzialmente positiva dell'articolo 111 avvenuta nel 1999, abbiamo così assistito a una serie di manomissioni più o meno deleterie del testo costituzionale. Già la legge n. 43 del 23 Febbraio 1995, per esempio, approvata con i voti del centrosinistra e con quelli della Lega e con l'astensione di Forza Italia e di Alleanza Nazionale, aveva trasformato di fatto da parlamentare in presidenziale il regime delle regioni a statuto ordinario: formalmente l'elezione dei presidenti delle giunte (che oggi vengono correntemente quanto impropriamente denominati "governatori") rimaneva affidata, in conformità con l'articolo 122 della Costituzione, ai consigli regionali, ma si imponeva l'indicazione sulla scheda elettorale del nome del "capolista" (cioè, in pratica, del candidato alla presidenza) sostenuto da ciascun partito o da ciascuna coalizione, assicurando poi a colui che otteneva la maggioranza relativa dei voti (ovvero, in assenza di qualsiasi soglia o ballottaggio, anche il 30% o meno), una solida maggioranza assoluta dei consiglieri. L'articolo 8 della medesima legge riduceva inoltre da cinque a due anni la durata in carica di un consiglio regionale che avesse ardito votare la sfiducia alla giunta guidata dal presidente che era stato scelto, di fatto, direttamente dagli elettori. Era, dopo il referendum del 1993, il secondo strappo sostanziale alla Costituzione, che sarebbe stato poi sanato, se così si può dire, dalle modifiche al titolo V introdotte dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 varata dal centrosinistra durante il secondo governo Amato. Il presidenzialismo rimane comunque nel nostro ordinamento un trapianto eterologo, e solo un energico lavaggio del cervello con l'impiego di massicce dosi di demagogia ha potuto evitarne il rigetto facendo passare l'idea che la sovranità popolare sancita dall'articolo 1 sia meglio traducibile nella delega a una singola personalità più o meno carismatica che nell'elezione di un'assemblea rappresentativa, per quanto possibile, di tutta la cittadinanza. La medesima riformulazione del titolo V introduceva altresì un eccesso di decentramento, affidando alle regioni, per esempio, la gestione del sistema sanitario, con i risultati che sono ora (anche in Lombardia) sotto gli occhi di tutti, e quella della tutela della sicurezza sul lavoro (con prevedibili fenomeni di non dichiarata concorrenza al ribasso per trattenere sul proprio territorio investimenti privati che potrebbero essere vitali per le economie locali). Vale ancora la pena di precisare, a questo proposito, che la successiva correzione in senso centralista prevista nel progetto di revisione costituzionale che abbiamo respinto con successo nel referendum del 4 Dicembre 2016 pretendeva bensì di limitare drasticamente la reale autonomia delle regioni a statuto ordinario su temi di prioritario interesse per i cittadini (quale per esempio la difesa del territorio), ma non toccava affatto gli aspetti negativi appena citati. Un altro caso è quello dell'obbligo formale di pareggio del bilancio, introdotto nella Costituzione con un voto bipartisan nel 2012: è ben vero che, "al verificarsi di eventi eccezionali" (come recita testualmente la nuova formulazione dell'articolo 81), le camere possono, "a maggioranza assoluta dei propri componenti", autorizzare ulteriori ricorsi all'indebitamento ... come hanno da allora sistematicamente fatto tutti gli anni disattendendo di fatto una prescrizione tanto solenne quanto inapplicabile. Imporre una maggioranza qualificata per il ricorso all'indebitamento può essere una precauzione buona e giusta, ma lo si sarebbe potuto fare aggiungendo semplicemente meno di 20 parole alla versione originale dell'articolo 81 ("Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consultivo presentati dal Governo. Il ricorso all'indebitamento è consentito solo previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. ...") ed evitando la presa in giro di inserirla come deroga eccezionale a un obbligo formale che nessuno aveva ovviamente la minima intenzione di rispettare. Le norme inapplicabili sono infatti le peggiori in assoluto, in quanto avvezzano i cittadini al disprezzo delle regole (sempre che, nei confronti della Costituzione, tale risultato non costituisca proprio uno degli obiettivi dei suoi manipolatori).
L'elenco potrebbe proseguire, ma non vorremmo dare l'impressione di considerare la Costituzione come un testo sacro e intoccabile. Abbiamo del resto già citato tre punti che meriterebbero qualche correzione e qualche aggiornamento, e si noti che gli articoli 9, 29 e 30 appartengono tutti alla prima parte della Carta, ossia a quella che viene generalmente considerata dai commentatori (compresa la riedizione renziana di Roberto Benigni) come perfetta e intangibile. Nulla vieta comunque di prendere in considerazione anche qualche correzione alla parte seconda, intervenendo per esempio di nuovo sul titolo V per ridimensionare i privilegi economici ormai anacronistici delle regioni a statuto speciale, senza toccare ovviamente la tutela delle loro peculiarità linguistiche e culturali, e per intervenire questa volta sull'autonomia di quelle a statuto ordinario solo là dove l'esperienza ha dimostrato che l'eccesso di decentramento introdotto nel 2001 ha realmente prodotto dei guasti. Neppure il bicameralismo perfetto può essere considerato in questo contesto come un tabù. La presenza dell'attuale Senato della Repubblica "eletto a base regionale", come recita il primo comma dell'articolo 57, e per il quale risulta pertanto improponibile un "premio di maggioranza" nazionale, ha funzionato finora come argine parziale allo svuotamento delle garanzie costituzionali prodotto dai nuovi sistemi elettorali, ed è anche per questo motivo che ne abbiamo giustamente difeso l'esistenza. Dobbiamo ricordare, a questo proposito, che il compianto presidente Ciampi, pur avendo ritenuto di dover promulgare la legge meritatamente nota come Porcellum (in realtà si dovrebbe dire Porculus, ma non possiamo pretendere troppo dalla cultura della nostra classe dirigente), era in quella occasione perlomeno riuscito a impedire la palese violazione dell'articolo 57 prevista dalla sua stesura originaria (lo stesso Roberto Calderoli raccontò a suo tempo a Milena Garbanelli "di aver ricevuto una telefonata dal Quirinale, Presidente della Repubblica era Carlo Azeglio Ciampi, che gli disse che il premio di maggioranza su base nazionale al Senato sarebbe stato incostituzionale, e quindi Ciampi non avrebbe firmato"). Una soddisfacente riformulazione delle garanzie compromesse dal sistema maggioritario o, forse meglio, un ritorno a un sistema puramente proporzionale tutelato questa volta in sede costituzionale, aprirebbero tuttavia la strada a una più razionale suddivisione dei compiti tra le due camere o, volendo, anche a il passaggio a un monocameralismo di modello scandinavo. È bene precisare però che non si tratta di priorità. Quanta gente sa, a questo proposito, che la prassi costituzionale della monarchia sabauda prevedeva che la fiducia al Governo non rientrasse tra le competenze del Senato del Regno, ma fosse votata dalla sola Camera dei Deputati? La Camera, per di più, veniva eletta con un sistema maggioritario (quello uninominale a doppio turno che doveva essere poi riesumato da De Gaulle, per la precisione): la ripartizione proporzionale dei seggi fu infatti introdotta soltanto nel 1918, e applicata per la prima volta in occasione delle elezioni politiche del 16 Novembre 1919. È questo il "futuro" a cui guardano certi sedicenti riformatori? Quanto alla cosiddetta governabilità, il sistema produsse, tra il 1861 e il 1925, la successione di ben 61 governi in 64 anni. È vero però che il premio di maggioranza, istituito nel 1924 dalla legge Acerbo, inaugurò poi quell'ammirevole stagione di stabilità che doveva durare fino al 1943, ma sulla positività di tale risultato ci permettiamo di dissentire. Il bicameralismo perfetto, per contro, garantì al nostro paese tra il 1948 e il 1993, ossia negli anni della cosiddetta "prima repubblica", un grado di stabilità delle maggioranze di governo innegabilmente molto alto: dopo il periodo centrista (1948-1962) si passò al centrosinistra "prima maniera", basato sull'alleanza tra la Democrazia Cristiana e il Partito Socialista, che guidò il paese, salvo la breve parentesi neocentrista del secondo Governo Andreotti (tra il 26 Giugno 1972 e il 7 Luglio 1973), fino al 1976, seguirono poi la stagione della solidarietà nazionale (1976-1979) e, infine, quella del cosiddetto "pentapartito" (DC, PSI, PSDI, PRI e PLI). È vero che i governi in genere duravano poco, ma ciò era dovuto al malvezzo (che tuttora imperversa) di aprire crisi extraparlamentari (dei 47 esecutivi succedutisi in tale periodo, solo 4 caddero in seguito a voti di sfiducia) che, oltre a lasciare quasi sempre immutati gli schieramenti politici, comportavano comunque ricambi molto limitati di persone: basti ricordare che nell'avvicendarsi delle 47 compagini governative appena citate si alternarono a dirigere i tre dicasteri economici (bilancio, finanze e tesoro) soltanto 46 ministri in tutto. La continuità dell'azione di governo era dunque, di fatto, assicurata: il record della stabilità in tale apparente instabilità fu toccato nell'Agosto del 1982, al momento del passaggio dal primo al secondo gabinetto Spadolini, la cui composizione risultò l'esatta fotocopia del precedente, con l'unica eccezione della sostituzione del sottosegretario Francesco Compagna, che era nel frattempo deceduto. Se davvero del resto il sistema non fosse stato in grado di garantire la necessaria governabilità, non si sarebbero certo potute introdurre innovazioni (che in seguito dovevano essere purtroppo in larga misura smantellate) quali la nazionalizzazione dell'energia elettrica, lo Statuto del Lavoratori, la radicale riformulazione del diritto di famiglia o una riforma sanitaria tra le più avanzate al mondo.
Benchè, dunque, sia sempre possibile rendere i meccanismi istituzionali più efficienti, le vere priorità a nostro parere sono altre: prima ancora di riformare ulteriormente la Costituzione, ci sembra infatti urgente assicurarne il rispetto. La legge elettorale attualmente in vigore per esempio, oltre a diversi aspetti di dubbia costituzionalità che già sono stati più volte rilevati, risulta palesemente incostituzionale in almeno due punti. L'articolo 16bis della legge stabilisce infatti, in contrasto con il già citato articolo 57 della Costituzione (secondo il quale l'elezione dei senatori spettanti a ciascuna regione non può dipendere dalle scelte effettuate dagli elettori delle altre regioni) delle soglie di sbarramento nazionali per le liste e le coalizioni che si presentano per l'elezione del Senato della Repubblica. Il terzo comma dell'articolo 14bis prescrive inoltre che "contestualmente al deposito del contrassegno di cui all'articolo 14, i partiti o i gruppi politici organizzati depositano il programma elettorale, nel quale dichiarano il nome e cognome della persona da loro indicata come capo della forza politica". Ai partiti che non intendano riconoscersi in un "capo" viene così proibito, in violazione degli articoli 92, 93 e 94 della carta costituzionale, di presentarsi alle elezioni, a meno, naturalmente, che anche qui non si prestino alla finzione ipocrita di una dichiarazione manifestamente fasulla. In entrambi i casi, non è la prima volta che accade, e constatare che il prossimo 4 Marzo torneremo a votare per la quarta volta consecutiva con una legge elettorale incostituzionale è francamente sconfortante. Molto ancora ci sarebbe da lamentare su tale argomento: dalle norme sul suffragio degli italiani residenti all'estero (legge 459/2001), che non si preoccupano minimamente di tutelare la segretezza del voto imposta dalla Costituzione (articolo 48, comma 2), al finanziamento pubblico delle scuole paritarie (esplicitamente vietato dall'articolo 33, comma 3, della carta costituzionale), lo sprezzo, spesso bipartisan, per le regole fondamentali della nostra convivenza democratica è infatti sotto gli occhi di tutti (con l'ovvia eccezione di chi decide che gli conviene tenerli ben chiusi). Pensiamo, inoltre, al costo dei libri di testo e ai contributi "volontari" che le scuole sono costrette a richiedere agli utenti, anche nella fascia dell'obbligo, in violazione della gratuità sancita dall'articolo 34 (comma 2), o ancora al diritto ormai legalmente violentato del lavoratore a una retribuzione "in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa" (articolo 36, comma 1): si tratta, ancora una volta, di un elenco che potrebbe continuare quasi all'infinito. Non sarebbe dunque il caso, prima di pensare a cambiare la Costituzione, di provare finalmente a osservarla? Potremmo approfittare del settantesimo compleanno della nostra carta costituzionale per promuovere il 2018, che è tra l'altro un anno elettorale, come "anno del rispetto della Costituzione". Per quanto ci riguarda, noi del Comitato faremo di tutto, anche in occasione delle prossime scadenze elettorali, perché questa ricorrenza non torni a ridursi a una vuota celebrazione.
Michele Bossi - Comitato Meratese per la Difesa e l’Attuazione della Costituzione
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